近日，国务院关于财政转移支付的报告(以下简称报告)提请十四届全国人大常委会第五次会议审议。报告明确，中国将推动完善转移支付法律制度。
《报告》提到，推进预算法修订，将一般财政事权转移支付单独作为一种管理，将实践证明行之有效的管理措施上升为法律，为深化转移支付改革提供法律支撑。同时，及时研究制定财政转移支付条例等配套法律法规，对转移支付的功能定位、分类体系、设立程序、分配管理、退出机制等作出全面系统的规定。
财政转移支付是以实现公共服务均等化为目标的各级政府间财政资金平衡制度，是我国基本财政制度之一。中国人大网发布的报告显示，2023年，中央对地方的转移支付规模首次突破10万亿元。
值得注意的是，自1994年分税制改革以来，我国财政转移支付资金规模逐年增加，但一直没有专门的法律对其进行规范。财政转移支付资金的分配和使用主要以部门规章的形式加以控制，不仅法律效力低，而且强调资金计算的标准，弱化了制度的法律属性，被认为违背了财政法治的基本要求。
很多财税、法律领域的专家告诉我们，一直以来都有关于财政转移支付专门立法的呼声。早在2003年，财政转移支付法就被列入全国人大的立法计划，但由于诸多原因被搁置。2013年，十八届三中全会明确提出，要完善立法，明确事权，建立现代金融制度。现在，报告中的“推动完善转移支付法律制度”是什么意思？转移支付法有望出台吗？
专项转移支付不受监管
财政转移支付的合法化始于1994年的分税制改革。在此之前，新中国的财政管理体制经历了“统收统支”时期(1950-1979年)和“分灶吃饭”时期(1980-1993年)两个阶段。
分税制的核心是加强中央财政集权。改革后，中央政府拿走了50%以上的税收，但并没有改变政府间事权和支出责任的划分。原财政部部长楼继伟在《反思我国政府间财政关系》一书中指出，1994年的政府间事权和支出责任划分，基本沿用分税制前中央和地方支出划分的模式，政策在上面，对口执行在下面，任务最终落到基层政府身上，造成所谓“上面千条线，基层一根针”的局面。
在此背景下，作为分税制改革配套措施的预算法出台，确立了中央对地方的财政转移支付制度。但当时没有转移支付，用的表述是“中央返还或者给地方补贴”。
虽然预算法明确规定了国务院对一般性财政活动制定具体实施办法的权力，但对于地方财政转移支付的具体实施办法，国务院并未出台专门的行政法规，而是授权财政部制定具体转移支付的具体部门规章。1995年，财政部制定了《过渡期财政转移支付办法》，之后又根据一些具体事项制定了部门规章。
河南工业大学法学院教授谭波在其著作《中部地区财权与事权匹配的宪法保障机制研究》中认为，财政转移支付对地方政府来说是一种收入，对中央政府来说实际上是一种权力。这种权力只是由财政部的规定来规范，相当于由政府自己的抽象行为来规范自己的具体行为。前者证明了后者的正当性，这两种行为都是同一系统的机关所为，违反了“谁也不能做”
财政转移支付立法的缺失导致财政部权力过大。为了获得更多的资金，地方政府应运而生，尤其是一般性转移支付之外的专项转移支付，往往成为地方政府争取中央支持的主要方式。
云南省一位退休县长告诉我，上世纪90年代末，县里计划修建高速公路，他过了两级找财政部申请资金。一开始相关领导表示有困难，但他“坚持”了一个星期，终于拿到了专项资金。此后，因为县里需要项目资金，他多次去财政部争取支持。
“跑部钱进”现象早已为人诟病。2005年，时任审计署审计长的李金华语出惊人:“各省、市、地级市乃至各县都在北京设立了办事机构，有些驻京办的实际目的是‘跑点钱’。每年岁末年初，也成了驻京办打招呼、送钱的黄金时段。”
李金华还强调，在中央转移支付中，一般性转移支付比重太小，大量是专项转移支付。“但是现在有多少专项转移支付，多少项目？在中国，谁也不清楚。”
他透露，2005年审计署对20个省(区、市)的地方预算进行了抽查，从中央预算中列入地方预算的资金只有3444亿元，占实际中央转移支付7733亿元的44%左右。也就是说，超过一半的中央转移支付没有纳入地方财政预算，脱离了人大的监督，有的甚至脱离了政府的监督。
公开资料显示，2006年专项转移支付资金达4411.58亿元，共213项，当年一般性转移支付为4731.97亿元，两者比例接近1: 1，一般性转移支付略高。到2008年，专项转移支付资金首次超过一般性转移支付，并迅速扩大。
在各方压力下，国务院要求2010年6月20日前取消所有驻京办。当时很多专家评论说，取消驻京办只能治标，不能治本。要彻底根除“跑部钱进”现象，首先要进行深层次的财税改革。
从随后几年的审计报告来看，财政转移支付尤其是专项财政转移支付暴露出的问题还很多。2015年中央预算和其他财政收支的审计报告显示，有6778亿专项转移支付没有及时落实，骗补现象频发。如湖南省澧县某保险公司与29个乡政府串通，通过假投保、假报、假理赔等方式，骗取2013年至2015年种植保险费补贴4061.03万元，乡政府通过“返还”获利1673.25万元。
立法之路充满坎坷。
多位财税领域专家告诉记者，早在2000年左右，关于财政转移支付专门立法的呼声就已经出现，财税制度法制化也是过去学术界长期关注的焦点。
2003年，十届全国人大常委会将财政转移支付法纳入立法计划，并于2004年7月组织起草工作。起草小组由预算工作委员会和国务院有关部门组成，北京大学法学院教授刘剑文担任组长。随后，起草小组开展了汇编材料、调查论证、召开座谈会和国际研讨会等活动，拟定了纲要草案。
2006年，时任财政部预算司副司长的徐洪才在一个公开场合透露，财政部正在研究起草《财政转移支付法》，把规范政府间财政关系、划分权责等基本财政问题以法律形式固定下来。不过，全国人大预算委员会的一位人士坦言，制定这部法律的难度很大，何时能起草完成并提交NPC讨论还不好说。
中山大学岭南学院经济学教授江林告诉我，转移支付资金往往是在部门规章的指导下分配的，本质上是由政府部门决定的。积极的一面是高效、灵活，但同时也容易放大权力的“任性”，可能导致预算权力寻租，降低资金使用效率。
“如果有专门的法律法规，政府部门在行使权力时会担心违反法律的后果。”江林指出，但是，在一些政府部门看来，立法可能会限制他们行使行政权力的自由，导致部门内部推动转移支付立法的动力不足。
2008年全国两会期间，全国人大常委会预算工作委员会原副主任王大成向媒体透露，财政转移支付法草案已经完成，并征求了各单位的意见。至于目前看到的细节，意见不太一致，下一步还需要协调完善。他还透露，财政部已经制定了转移支付暂行条例，初期将主要规范。
但是，2008年既没有出台《财政转移支付法》，也没有出台《财政转移支付条例》，转移支付法也没有列入十一届全国人大常委会的立法计划。刘剑文在接受采访时表示，他近年来很少对立法发表评论，只说“当时条件不成熟”，但他相信财政转移支付法仍有望在未来制定。

中国财政转移支付制度的演变。图片来源:金融监管杂志

2008年8月，刘剑文在接受《南方之窗》采访时，谈到了转移支付方式“难产”的原因。第一，财政转移支付涉及面很广，政策性很强，在基础制度建设上还不是很成熟。某种程度上，财政转移支付还会涉及政治体制改革，涉及中央和地方的关系，尤其是财权和事权的划分，处理起来比较复杂。第二，有关部门可能会有不同的看法，认为在制定法律之前必须制定行政法规，成功的行政法规会在试行一段时间后上升为法律。
“但是，制定法律有两种方式:一种选择是先制定行政法规再制定法律，即将成熟的行政法规上升为法律；还有一种选择是，如果现在条件都具备了，可以直接制定一部法律。不必先制定行政法规。关键是社会需要且条件成熟或相对成熟。”他说。
刘剑文回忆说，他在参与起草工作时，曾提出在国务院成立一个负责财政转移支付的委员会，其他部门可能不赞成，因为这限制了其他部门转移支付的自由。此外，财政转移支付立法后，国家转移多少资金，按照什么原则、方式和程序转移，转移这么多资金的合理性在哪里，都要向立法机关说明。有了立法机关的审查和监督，行政部门就不能随意使用权力。“这是对部门权力的限制，部门当然不愿意。”
在刘剑文的留学生、中国法学会财税法研究会常务副会长熊伟认为，财政转移支付法被列入第十届全国人大常委会立法计划，但此后五年没有实质性进展，甚至在第十一次NPC常委会立法计划中被淘汰，这并不意味着财政转移支付法不重要，而是说明暂时解决难度很大。
合法难产的根源是什么？
2008年后，虽然不时有声音呼吁出台财政转移支付法，但声音有所减弱。直到2013年，财税体制改革的话题再次引起关注。
2013年，党的十八届三中全会明确提出，要完善立法，明确事权，建立现代金融制度，这是今后一个时期金融体制改革的方向。后来，深化财税体制改革总体方案出台，提出到2020年基本建立现代财政制度。时任财政部部长楼继伟当时表示，财税体制改革主要有三项任务，即预算改革、税制改革、中央与地方事权划分和支出责任。“为落实税收法定原则，今后应逐步将税收法规转变为立法。”
北京微金库创始人、武汉大学财税与法律研究中心客座研究员唐大姐介绍，财政转移支付的本质是中央财政收入的二次分配。通过立法稳定这种分配的前提是事权与支出责任相匹配，即“中央政府该干什么，收多少？”这个地方应该做什么？你收多少钱？》，也就是十八届三中全会提出的“明确权力”，需要宪法层面的法律予以明确。
唐大姐指出，在中国，集权与分权的平衡在于税收如何使用，中央与地方的财政事务如何划分。过度分权会削弱中央权威，过度集权会增加中央财政负担，束缚地方政府活力。
在实践层面，由于不同地区发展的不均衡和“问题的积累和叠加”，很难找到一个令人满意的事权划分框架。因此，对转移支付的规制多基于行政惯性和“中央-地方博弈”。
国家经济战略研究院研究员王德华也认为，财权和支出责任的确定是制定财政转移支付法的前提。中央和地方的事权划分虽然在一些部门规章中有规定，但“是否合理、科学，是否经得起实践的检验？”他强调，还是要观察一段时间。
2014年8月修改预算法时，刘剑文撰文指出，考虑到我国宪法对财税问题重视不够，应积极推动将财政法定原则、税收法定原则和中央与地方财政关系纳入宪法，为财税立法和财税改革奠定坚实的宪法基础。他指出，过去很长一段时间，我国财税法治建设未能得到充分重视，远远滞后于财税改革的进展，“立法阻碍改革”的观点一度占据主流话语。许多政策采取了改革先行、立法脱节、行政主导和NPC缺位的做法。由此，这一系列财税改革的正当性、合法性受到质疑，改革陷入部门利益。
刘剑文对财政转移支付法的出台还是有信心的。他认为，预算法的修改释放了转移支付制度改革的重要信号。“修订后的预算法首次明确了转移支付的法律地位，为今后制定财政转移支付法奠定了基础。”刘剑文说，财政转移支付资金的管理一直缺乏法律规范。近年来，一系列套取、挪用资金的违法现象与制度不完善有直接关系。
2015年2月，国务院发布《关于改革完善中央对地方转移支付制度的意见》，明确了一般性转移支付的主体地位，提出要大幅度提高一般性转移支付的规模和比例，比例逐步提高到60%以上。对效果不明显、能被市场竞争机制有效调节的专项转移支付，将逐步整合、清理或退出。
刘剑文再次撰文指出，基本财政制度的设计应以立法的形式确立，财政转移支付制度涉及法律关系的主体定位、权责分配、申请和拨付程序等诸多重要问题，远非预算法的几条规定和一个意见的出台所能承载。因此，应尽快启动财政收支划分法和财政转移支付法的制定工作，确保财税体制改革能够在法治的轨道上运行。
先探索制定转移支付条例
针对报告对财政转移支付制度建设的安排，王德华认为，报告最迫切的目标应该是推动预算法的修改，完善转移支付法律制度，甚至制定转移支付条例或法律，这将是今后努力的方向。
王德华提到，预算法确定的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。但在改革中，对于一些中央和地方的共同事务项目，增加了共同事务转移支付，暂时列为一般性转移支付的一个子项。今后，正如财政部部长刘昆所说，普通财政事权转移支付将作为一个单独的类别进行管理，因此有必要修改预算法，使法律与现实保持一致。
他表示，对于一般性转移支付和专项转移支付的比例，按照中央改革的精神，今后应该逐步增加一般性转移支付，减少专项转移支付，但对于最合适的比例，理论和实践上并没有共识。未来对共性事项的转移支付单独列出后，三项转移支付的比例如何安排，仍需探索。
对于财政转移支付立法滞后的原因，王德华表示，立法是某项改革发展到一定阶段，形成稳定共识的结果。但是，在我国金融体制改革的过程中，不同时期存在不同的问题，其他国家由于国情不同，没有可借鉴的经验。目前很多重要问题还在探索中，现阶段不适合出台财政转移支付法。即使过去有过立法努力，暂时没有实现也是正常的。
江林还提到，从资金来源看，财政转移支付包括纵向转移支付和横向转移支付。目前两者在现实中都有灵活模糊的操作空间，难以通过立法予以稳定明确，这也是财政转移支付法长期难产的原因。
他举例说，根据《义务教育法》的立法原则，基础教育支出的责任应该是中央财政，但在东部和南部发达省份，实际上是由地方财政承担。另外，同一个省的发展也不均衡。在广东，珠三角地区虽然是经济发达地区，但粤西、粤东北还有一些地方经济发展水平落后。如果相关地方向中央申请基础教育支出项目转移支付，大概率会被驳回。如果将西部省份整体视为经济欠发达地区，包括基础教育支出在内的财政支出项目由中央政府成功争取，可能导致纵向转移支付出现新的不平衡。这种情况下，地方财政部门往往没有更多的话语权。
近年来，一些地方政府在环保、扶贫等方面进行了合作。享受优质环境的地方会给为环保付出代价的地方一些资金，或者发达的地方支持落后的地方建设。江林指出，这实质上是一种横向财政转移支付。目前这种转移支付是以协商互惠的形式进行探索，很难通过立法保持稳定。但如果在转移支付上立法，就不能忽视这种操作模式。
江林指出，根据财政体制改革的方向，未来的趋势是增加一般性转移支付，减少专项转移支付，这也是建立现代财政制度的应有之义。然而，中国的区域发展存在差异。一般性转移支付和专项转移支付的比例如何划分？“一致性不一定是解决方案。没有哪个官员或专家能说清楚。”
此外，一般性转移支付每年都有望纳入人大监督，而专项转移支付随意性大，一直是地方政府“跑部要钱”的主要方式，容易逃脱人大监督。如果对财政转移支付进行立法，专项转移支付项目如何设立和退出，不仅面临操作上的困难，还面临利益相关者和部门的阻力。
值得注意的是，2019年，财政部在回复全国人大代表叶赞平提出的《关于制定财政转移支付法的建议》时表示，近年来，针对财政转移支付实际管理中存在的问题，财政部也在积极开展财政转移支付制度改革。如果仓促立法难度大，时间长，认识难统一，效果未必好。探索制定财政转移支付条例的方式相对容易，可操作性更强。目前，财政部正在研究制定财政转移支付条例，计划将条例列入财政部明年立法工作计划，积极推进立法工作。
梳理近五年财政部公布的立法工作安排，只有2020年和2021年提到了转移支付的相关工作，表述为“财政转移支付等领域的立法研究”。
王德华说，近年来，金融体制改革也积累了一些经验。在立法时机尚不成熟的条件下，由国务院制定转移支付条例是一种可行的方式，但条例的质量和效果是问题的关键。"